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Auto A-1694/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Sala Plena

AUTO N˚ 1694 DE 2025

Referencia: expediente CJU-7121

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Neiva, Huila, y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón, Huila.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez.

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.       Causa judicial. Olmedo Ramírez Ramírez y otros demandaron, mediante apoderado y a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a EMGESA S.A. E.S.P., y solicitaron[1]: (i) declarar nulos los actos administrativos complejos que negaron el reconocimiento de los demandantes como población afectada por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo[2]; (ii) incluir a los demandantes en el censo de población afectada por el proyecto hidroeléctrico, conforme con la licencia ambiental otorgada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; (iii) reconocer a los demandantes como parte de la población receptora del reasentamiento La Nueva Escalera (Llano de la Virgen, Altamira), así como liquidar y pagar el capital semilla a favor de la población afectada; y, (iv) condenar en costas a EMGESA S.A. E.S.P.

2.       La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[3]: (i) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible otorgó la licencia ambiental para adelantar el proyecto hidroeléctrico El Quimbo, mediante la Resolución 0899 del 15 de mayo de 2009; (ii) en dicha resolución se sujetó el otorgamiento de la licencia ambiental al cumplimiento de unas obligaciones, entre las cuales los demandantes destacaron: (a) identificar a la población y las personas económicamente afectadas por el proyecto, (b) incluirlas en el proyecto de manejo para la reactivación productiva y (c) realizar (y actualizar) el censo que identifique a las poblaciones destinatarias de reasentamiento; (iii) para cumplir con las anteriores obligaciones, EMGESA S.A. E.S.P., elaboró el manual de compensaciones, que contiene los principios a aplicar, la tabla de capitales semilla a otorgar a la población afectada, entre otros; (iv) los demandantes solicitaron su inclusión en el grupo de personas afectadas y, para ello, aportaron copia de su cédula de ciudadanía; (v) EMGESA S.A. E.S.P., negó las solicitudes, argumentando que los demandantes no aportaron las pruebas necesarias para ser incluidas dentro de la población afectada económicamente; y, (vi) los demandantes repusieron la decisión, pero EMGESA S. A. E.S.P., la confirmó en su totalidad.

3.       Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El sistema de reparto asignó el caso el 16 de julio de 2020 al Juzgado 004 Administrativo Oral de Neiva[4]. La jueza inadmitió la demanda el 9 de febrero de 2021 por no haberse enviado copia de la demanda y sus anexos a EMGESA S.A. E.S.P[5]. Los demandantes subsanaron el error indicado en la inadmisión y por ello la jueza procedió a admitir la demanda el 26 de marzo de 2021[6].

4.       Luego de admitirse la demanda, escuchar a las partes, vincular a entidades públicas (ANLA, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Minas y Energía), practicar las pruebas correspondientes y de adelantarse los alegatos de conclusión, la jueza declaró carecer de jurisdicción el 2 de mayo de 2025 y, en consecuencia, remitió el expediente a los jueces civiles del circuito del municipio de Garzón[7]. Su decisión se fundamentó en los siguientes argumentos[8]: (i) los actos emanados de las empresas de servicios públicos, inclusive las de carácter público, se rigen por el derecho privado, conforme con el artículo 32 de la Ley 142 de 1994; (ii) según los autos 946 de 2021 y 2010 de 2024, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de los asuntos de responsabilidad extracontractual, cuando las empresas de servicios públicos no cuenten con una participación igual o superior al 50%; (iii) en este caso, EMGESA S.A. E.S.P., se fusionó con otras empresas para conformar ENEL S.A. E.S.P., cuya participación estatal es inferior al 50%; y, (iv) los actos objeto de controversia no se subsumen dentro de las categorías de actos administrativos previstos en la Ley 142 de 1994.

5.       Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil. El asunto se repartió el 24 de junio de 2025 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón[9]. El juez declaró el 2 de agosto de 2025 carecer de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones[10]. Su decisión se soportó en los siguientes argumentos[11]: (i) en el proceso se vincularon en garantía a la ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de Minas y Energía; (ii) los conflictos que tengan como partes a entidades públicas deben ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el artículo 104, numeral 1 y parágrafo, de la Ley 1437 de 2011; (iii) en este caso no se discuten los oficios de EMGESA S.A. E.S.P., sino la eventual responsabilidad extracontractual de la empresa y de las entidades llamadas en garantía por los daños causados por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo; (iv) al discutirse la responsabilidad extracontractual, deben aplicarse las reglas del fuero de atracción, contenidas en los autos 056 de 2022 y 013 de 2024 de la Corte Constitucional; (v) el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 indica que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de la legalidad de actos y de la responsabilidad de empresas de servicios públicos, cuando se está ante el uso de derechos y prerrogativas especiales; y, (vi) de acuerdo con el principio “perpetuatio jurisdictionis”, los jueces deben continuar con el trámite de los expedientes asumidos desde la admisión de la demanda.

6.       Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón remitió el expediente a la Corte Constitucional el 28 de agosto de 2025[12] y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 7 de octubre de 2025 al despacho de la magistrada ponente[13].

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

7.       La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto entre jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver

8.       Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[15], los cuales se cumplen en el presente caso, tal como se expone a continuación:

 

Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.

3.                 Asunto objeto de decisión y metodología

9.       Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones presentado. Para ello, la Sala Plena: (i) reiterará su jurisprudencia en torno a la lectura de las pretensiones para solucionar los conflictos de jurisdicciones; (ii) retomará las reglas de decisión sobre la nulidad y restablecimiento del derecho en casos relativos al reconocimiento de población afectada por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo; y, (iii) resolverá el conflicto en concreto.

3.1.          Facultad de la Corte para interpretar las pretensiones de la demanda

10.   La Corte ha sostenido de manera reiterada, que su competencia en materia de conflicto de jurisdicciones se limita a determinar cuál es el juez competente para conocer de un asunto, a partir de la lectura preliminar y desprevenida de las pretensiones de la demanda[19]. Esta limitación implica, entonces, que a la Corte no le es permitido interpretar la demanda o adecuarla, así como establecer si la acción que ha elegido el demandante es la adecuada[20], porque estas atribuciones son propias del juez que conoce el proceso, una vez asuma la competencia sobre éste.

3.2.           Reglas relativas a la nulidad y restablecimiento del derecho de población afectada por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo. Reiteración del Auto 1090A de 2021

11.   La Corte ha sentado una línea jurisprudencial pacífica en torno a los criterios que deben tenerse en cuenta al momento de asignar la jurisdicción competente para conocer de la nulidad de actos emitidos por empresas de servicios públicos. Esta línea, a su vez, comprende aquellos casos en donde se discute la validez de actos proferidos en virtud de la inclusión de personas a la población afectada por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo.

12.   En los autos 775 de 2021 y 1090A de 2021, la Corte explicó que la competencia para conocer de los conflictos en torno a la nulidad de actos proferidos por empresas de servicios públicos domiciliarios se determina a partir de la naturaleza de la empresa. Así, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente, cuando la demanda se dirija contra empresas o sociedades, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital.

13.   Con este criterio, la Corte analizó en dichos autos la naturaleza jurídica de EMGESA S.A. E.S.P., y encontró que ésta era una empresa de servicios públicos domiciliarios mixta, cuya participación mayoritaria (51.5135%) correspondía al Grupo de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., cuya participación mayoritaria (65.7%) correspondía al Distrito Capital[21]. Ello implicaba, según la Corte, que EMGESA S.A. E.S.P., era una empresa de servicios públicos mixta, con participación mayoritaria de otra empresa mixta de carácter público y, por tanto, debía tratarse como una entidad pública al momento de definir la competencia[22].

14.   Ello permitió a la Corte fijar la siguiente regla de decisión en el Auto 1090A de 2021: “[e]n virtud del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se cuestionan decisiones expedidas por medio de actos administrativos de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es a la vez una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que se considera una entidad pública para efectos de determinar la competencia”.

3.3.          Caso concreto

15.   La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda formulada por Olmedo Ramírez Ramírez y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. Lo anterior por las siguientes razones.

16.    En primer lugar, debe aclararse que, bajo una lectura estricta de los hechos y pretensiones de la demanda, los demandantes solicitan la nulidad de los actos administrativos que negaron su inclusión en el censo de población afectada por la realización del proyecto hidroeléctrico El Quimbo y, en consecuencia, se les reconozcan los derechos derivados de dicha inclusión. En ese entendido, no se está, como lo considera el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón, discutiendo una eventual reclamación de responsabilidad extracontractual. Por ello, deben aplicarse las reglas de asignación de jurisdicción para los casos de nulidad y restablecimiento del derecho.

17.   En segundo lugar, si se sigue lo dispuesto en el Auto 1090A de 2021, se tiene que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para juzgar los actos de empresas de servicios públicos que niegan la inclusión de personas a la población económicamente afectada por la realización de un proyecto, siempre y cuando aquellas cuenten con una participación estatal igual o superior al 50%, lo que permite entenderlas como entidades públicas.

18.   Ahora bien, debe tenerse en cuenta que esta cualidad es determinante al momento de la formulación y admisión de la demanda y la competencia del juez no variará si la naturaleza de la empresa de servicios públicos cambia durante el desarrollo del proceso. Un antecedente importante sobre este punto se tiene en el Auto 1059 de 2023, que dirimía un conflicto de jurisdicciones en el caso de una demanda de responsabilidad extracontractual de EMGESA S.A. E.S.P. En esa ocasión, la Corte encontró que la empresa se había transformado en marzo de 2022, pero la demanda se había formulado en diciembre de 2021. Ante esta situación, la Corte sostuvo que: “[a]hora bien, aunque en marzo de 2022, se materializó la fusión de las empresas Emgesa S.A. E.S.P., Codensa S.A. E.S.P., Enel Green Power Colombia S.A.S. E.S.P. y ESSA2 SpA, lo cual dio lugar a la creación de la sociedad Enel Colombia S.A. E.S.P y, en ese orden de ideas, en la actualidad se trata de una empresa de servicios públicos de naturaleza privada. Lo cierto es que, para el momento de la presentación de la demanda, es decir, para el 13 de diciembre de 2021, aún no había ocurrido ese hecho y, por ende, se trataba de una empresa de servicios públicos de naturaleza mixta con participación mayoritaria del Estado”.

19.   En tercer lugar, se advierte que EMGESA S.A. E.S.P., se fusionó en marzo de 2022[23]; pero esta fusión se dio con posterioridad a la formulación y admisión de la demanda. Como se indicó en los antecedentes, la demanda se formuló en el 2020 y se admitió en el 2021. En ese momento, la empresa de servicios públicos era de carácter mixta, pues su accionista mayoritario era el Grupo Energía Bogotá S.A. E.S.P. (51.5135%), que era también una empresa de servicios públicos domiciliarios con una participación mayoritaria del Distrito Capital[24]. Al ser mixta y con una participación mayoritaria del Estado, debe aplicarse lo previsto en el artículo 104, parágrafo único, de la Ley 1437 de 2011, según el cual, son entidades públicas las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital.

20.   Al ser una entidad pública al momento de la demanda, el juez competente para conocer de la acción de nulidad de los actos que negaron la inclusión de los demandantes en la población afectada por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo, es aquel perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Este razonamiento ya se ha empleado por la Corte en los autos 775 de 2021[25], 1090A de 2021[26], 195 de 2022[27].

21.   En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 004 Administrativo de Neiva conocer de la demanda presentada por Olmedo Ramírez Ramírez y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. (ahora ENEL S. A. E.S.P.), y cuyo objeto es declarar la nulidad de los actos que negaron la inclusión de los demandantes dentro de la población afectada económicamente por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo. Por ello, se ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

4.                 Regla de decisión

22.   Se reitera la regla prevista en el Auto 1090A de 2021: “[e]n virtud del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se cuestionan decisiones expedidas por medio de actos administrativos de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es a la vez una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que se considera una entidad pública para efectos de determinar la competencia”.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo de Neiva es la autoridad competente para conocer sobre la demanda formulada por Olmedo Ramírez Ramírez y otros contra EMGESA S.A. E.S.P.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7121 al Juzgado 004 Administrativo de Neiva, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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